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来自 国际资讯 2019-10-25 21:11 的文章
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特地家:新生机勃勃轮行业与科技(science and tec

[3]恩格尔曼、高尔曼:《剑桥美国经济史》,北京:中国人民大学出版社2007年版。

自18世纪建国以来,美国的产业政策一直以不同的形式存在,制造业成为美国维持世界头号强国的关键。国际金融危机后,美国出台众多战略规划、制定多项扶持措施、推动税改并实施贸易保护主义,力图推动制造业回流,抢占高端制造市场并不断扩大竞争优势。美国推动制造业发展的一系列做法,对我国制造业高质量发展,实现“由大到强”的历史性转变具有一定的借鉴意义,尤其是美国的供给侧和需求侧政策协同发力支持制造业发展的模式。 强化顶层设计 战略规划产业发展 2008年以来,美国出台一系列战略规划,积极推动制造业回流,确保美国在各项尖端技术领域的*地位。如2015年《美国创新战略》提出优先支持基因组学、大型数据集分析、健康信息技术、大脑计划、清洁能源、空间技术、高性能计算、纳米技术、机器人等;2016年发布的《美国国家人工智能研究和发展战略规划》《为人工智能的未来做好准备》和《人工智能、自动化和经济》等提出优先发展人工智能的基础和长期研究项目;2018年《美国先进制造业领导战略》提出支持智能和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、高性能材料、组织和器官的生物制造、食品安全加工、检测和可追溯性等15个重点方向。 加强资金支持 推动行业转型升级 近年来,美国通过多种财政支持手段,积极发展先进制造业并推动传统产业转型。一是财政资金直接支持。如美国SolarCity公司获得财政部直接拨款4.975亿美元,其太阳能电池板工厂年租金仅为1美元,未来10年无需缴纳2.6亿美元的地产税。二是重点项目资金支持。如美国实施“学徒计划”,每财年投入6亿美元用于培训制造业学徒。新时期,特朗普政府财政投入策略有所改变,降低政府财政投入比例,转而向私营企业寻求更多的资金支持。三是信贷资金支持。如国际金融危机期间,美国推出“汽车产业资助计划”,投入超过800亿美元。四是税收减免政策。为了鼓励私人风险投资的发展,美国政府将风险投资企业的所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。美国税法规定,对与高新技术有关的研究或实验支出可直接扣除,不必作为计提折旧的资本支出。 注重环境营造 打造产业生态 为营造良好的制造业发展环境,美国多部门协同发力,从基建、能源、出口等多个领域综合施策,推动美国制造业国际竞争力保持在*水平。一是基础设施建设政策。例如,2018年2月,特朗普政府发布了美国未来10年的基础设施建设方案,该方案的总花费超过1.5万亿美元,其中联邦政府出资2000亿美元,其余部分将主要依靠地方政府和私营部门。二是能源发展政策。美国积极推动“页岩气革命”,并通过替代效应促使石油等其他能源价格下行。三是促进出口政策。例如,《重振制造业战略的政策框架》提出,通过进出口银行提供330亿美元的贷款担保、保险、直接贷款和流动资金贷款担保等,用于美国制造的飞机出口。四是贸易保护政策。近年来,美国频频发动针对其他国家的贸易制裁,以保护国内产业发展。 强调需求拉动 支持“买美国货” 美国是世界上政府采购制度体系*完备的国家之一,其政府采购规模居世界第一位,采购范围也较为广泛。目前,美国的政府采购分为货物、研发项目采购和其他服务和工程项目采购。其中,货物类采购中,基本囊括了《美国联邦政府采购目录》中的10~99项,约占采购整体规模的40%,另外,研发类项目包括了防御采购(包括防御系统和其他防御)、科技、空间发展和医药等项目,约占整个采购比例的15%,其他服务和工程约占整个采购的45%。在美国集成电路发展初期,政府采购比例一度达到94%。20世纪70年代初期,美国政府实施实验性激励技术计划,美国联邦标准局与科学基金委,通过政府采购,刺激工业产业界参与研发项目,并在采购合同上明确提出促进技术创新的政府采购细则。近年来,美国对高新技术产品的购买为本国经济发展起到了重要的推动作用。 给我国的启示及建议 第一,更加重视部门之间协同。 美国产业政策在执行过程中,更加重视多部门之间的协同发力,一项政策往往需要国防、劳工、教育、商务等部门联合实施。如*近发布的《美国先进制造业领导战略》,三大任务共涉及到了国防部、能源部、商务部、卫生部、国家科学基金、航空航天局、劳工局、农业部、教育部等9个部门,各部门分工明确、职责清晰,共同支持产业发展。 在党的十九大报告中,我国提出支持实体经济与科技创新、人力资源、现代金融协同发展,要求在产业政策制定实施过程中,明确产业主管部门和要素保障部门的职权,提升系统性和协作性,加强不同部门、不同地区间的协调配合,着力改变过去各部门间权责不清、资源分散等情况。 第二,更加注重国际通行规则。 美国是众多国际组织、众多国际条约的发起者和制定者,对于国际通行的贸易、补贴政策具有较深的了解,其在制定产业政策过程中,往往能够巧妙避开各种补贴与反补贴诉讼,更能符合国际通行规则。 近年来,我国的政府补贴、出口退税、关税措施等政策经常成为发达国家在国际市场攻击的主要标的。随着我国更深层次的参与全球产业分工以及国际化程度的不断加深,应当更加具有全球化视野,在政策制定实施中更加注重国际通行规则。一方面,学习美国的政府采购、税收减免、销售补贴、第三方资助等手段,强化财政补贴政策中的不可诉内容,合理规避反补贴审查的经验做法。另一方面,更多采用市场化和符合国际贸易规则的手段。加快推动产业政策从结构性、倾斜型向功能性、普惠型转变,在营造勇于创新、公平竞争的市场环境上下功夫,构建有利于企业创新发展的产业生态。 第三,更加关注市场失灵领域。 回顾美国的产业政策,几乎每项政策都把技术创新、先进制造业作为重中之重,强调美国高科技在全球的*地位,而这也是美国在全球持续保持头号强国地位的重要支撑。

近年来,国际产业结构加速调整,国际经济体系进入了变革的深水区和空前复杂期。特别是2008年国际金融危机爆发后,全球在经济金融方面的博弈与角力主要体现在新产业和新科技领域。对中国而言,这是前所未有的新挑战。中国要加快实施创新驱动战略以提升国家竞争力,在新的国际格局中,占据有利位置。

为使制造业恢复元气,各国都对其给予了财政支持。美国在削减财政赤字的同时,连续两个财年大幅增加制造业预算,将推进制造业先进水平摆在优先位置。欧盟则通过调动和使用公共财政资源,鼓励投资者向实体经济提供更多的投资,目标到2015年将欧盟固定资本投资在国内生产总值中所占比例提高到21.25%,到2020年提高到23%以上。英国在经济低迷、财政吃紧的背景下,2013年注资6亿英镑支持有关研究机构的研发工作、新设备购置等,为发展超低碳汽车、生命科学和医药以及尖端制造业提供便利。法国也建立起战略投资基金,主要用于对能源、汽车、航空等战略性产业的投资。

制造业复兴计划的政策框架与实施

亚夫 价值链是全球经济循环中最为关键的链条之一,谁占据了价值链的核心环节,谁就掌控了整个价值链的财富流向。未来全球竞争是价值链竞争,构建中国自己的全球价值链战略应上升为国家战略,这是中国从经济大国迈向经济强国的关键。 在全球愈演愈烈的创新竞争中,中国面临着创新强度普遍偏低,追赶窗口正在收敛,创新后发优势不突出,以及创新人才严重流失等多重风险与挑战。 在大数据时代,数据安全面临更为严峻的挑战。数据主权将成为各国对数据及相关技术、基础设施等进行治理和管辖的基础。 基于全球价值链的中国经济新挑战 价值链是全球经济循环中最为关键的链条之一,谁占据了价值链的核心环节,谁就掌控了整个价值链的财富流向。未来全球竞争是价值链竞争,构建中国自己的全球价值链战略应上升为国家战略,这是中国从经济大国迈向经济强国的关键。 全球价值链主导全球贸易格局的深层次改变。近十多年来,国际分工越来越表现为相同产业不同产品之间和相同产品内不同工序、不同增值环节之间的多层次分工。国际分工的范围和领域不断扩大,逐渐由产业间分工发展为产业内分工,进而演进为产品内分工为主的国际分工体系。 以产品内部分工为基础的中间投入品贸易称为产品内贸易,从而形成了全球价值链分工体系。全球价值链分工有三个显著特征:一是最终产品经过两个或两个以上连续阶段的生产;二是两个或两个以上的国家参与生产过程并在不同阶段实现价值增值;三是至少有一个国家在其生产过程中使用进口投入品。 据统计,世界货物出口量平均增长速度,1913年-1938年仅为0.7%,1948年-1990年为6%以上,1990年-1997年为6.7%;世界出口值占世界GDP比重,20世纪50年代初仅为5%,70年代初为10%,90年代初达到15%,1995年升至20%。1980年-2011年世界货物贸易额平均增长7%,2013年已经达到18.78万亿美元,全球价值链、产业链和供应链对国际生产、国际贸易和国际投资产生了深远的影响,让全球市场依存度日益加深,但与此同时,全球价值链也给国家经济安全带来新的挑战: 第一,全球价值链加强了全球经济的协同,放大和加快了冲击的国际传导,放大了全球贸易增长或下降的波动风险。原因是链条上产品的不同生产环节位于不同国家,造成中间贸易品跨境贸易频繁,从而贸易量受冲击的程度被放大;同时全球供应链条高度复杂,各环节联系精密,其中某一环节发生问题,通过结构效应和供应链效应将很快传递到整个贸易生产链条。 结构效应针对全球价值链上对外部收入变动更为敏感的特定产业和地区,如耐用品部门和东亚地区。当危机来临时,消费者通常先大幅削减耐用品消费,对必需品的消费下降较少。2008年耐用品占全球贸易比重接近40%,耐用品贸易的大幅下降是金融危机期间全球贸易量萎缩幅度超过GDP萎缩幅度的重要原因。东亚地区由于更深地融入全球价值链,变得更易受美国和欧盟经济周期的冲击。 供应链效应指全球价值链的内部特征会加快或放大商业周期的冲击程度。如链条上中间品跨境贸易对系统性贸易冲击的敏感度显著上升;供应链上任意节点因商业周期冲击而进行的存货调整,会沿着供应链快速传导,存货在相应企业生产中的地位很可能放大商业周期的冲击程度。 第二,全球价值链放大了中间品进口比例高的企业受关税影响的风险。这是因为全球生产链的延伸拉长使中间进口品多次穿越国境,每次小额关税的积累终将拉高出口企业实际承担的关税负担。OECD关于全球价值链的贸易政策报告显示,2009年中国制造业总出口关税只有4%,但换算成出口国内增加值所负担的关税时,升高到了17%,高于美国、欧盟、日本、越南等国。 第三,参与全球价值链的跟随企业可能面临低端锁定风险,并引发社会、环境、劳工条件、职业安全与健康、就业保障等诸多问题。面对全球化分工体系的不合理性,提高我国利用外资的层次,需从根本上扭转我国处于全球价值链纵向分工体系中的不利地位。 近几十年来,世界范围内所呈现的市场日趋碎片化,形成了全球价值链纵向分工体系。处于全球价值链上端的采购商和品牌商,凭借其对核心技术、关键技术、技术标准和品牌等掌控,通过全球排布供应链,将价值链下端中间产品的生产转移到他国,不仅缓解了本国的资源环境压力,并从中获取了高额垄断利润,而且通过合同关系牢牢控制着全球供应商。 总而言之,全球价值链对国际贸易带来的风险源包括:经济风险;环境风险;地缘政治风险;技术风险等。 新一轮技术革命对中国经济的挑战 1。金融危机后全球各国推出制造强国战略 2008年国际金融危机之后,世界各国为了寻找促进经济增长的新出路,开始重新重视制造业,美国、欧盟、德国、英国等纷纷推出制造业国家战略。美、德、日等发达国家将焦点锁定在以新一代互联网、生物技术、新能源、高端制备为代表的七大战略性新兴产业上,展开了新一轮的增长竞赛,试图抢占新一轮经济增长的战略制高点。 此后,美国、德国、日本、韩国等都推出了各项政策措施,鼓励和扶持本国战略性新兴产业的发展。如美国政府就出台了《先进制造业国家战略计划》、《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》及《出口倍增计划》等诸多法案,提出优先支持高技术清洁能源产业,大力发展生物产业、新一代互联网产业,振兴汽车工业;德国政府正积极推进以智能工厂为核心的工业4.0战略,支持工业领域新一代革命性技术的研发与创新;日本于2009年4月推出新增长战略,提出要重点发展环保型汽车、电力汽车和太阳能发电等产业;韩国则在《新增长动力规划及发展战略》中提出:重点发展能源与环境、新兴信息技术、生物产业等六大产业,以及太阳能电池、海洋生物燃料、绿色汽车等22个重点方向。 早在2010年,欧盟提出欧洲2020战略,其三大发展重点中的智能增长就涵盖了再工业化的主要内容,而于2012年10月发布的《指向增长与经济复苏的更强大的欧洲工业》,就更明确地设定了再工业化战略的目标,即到2020年将工业占欧盟国内生产总值的比重由当时的15.6%提高到20%。在成员国层面,包括法国、英国以及西班牙在内的许多国家纷纷制定了相应的再工业化战略,如英国2011年发表的《强劲、可持续和平衡增长之路》报告中提出了6大优先发展行业,法国于2012年新成立了生产振兴部来重振法国工业,西班牙于2011年以再工业化援助计划的方式,由政府出资约4.6亿欧元资助国内的再工业化项目等。 从传统制造业大国日本来看,2009年12月至2012年10月的3年间,日本政府提出了五轮经济振兴对策,强化日本工业的竞争力是这些振兴对策的重要内容。安倍政府上台后,在大肆扩张货币与财政的同时,也关注制造业的复兴。2013年6月提出的日本再兴战略中,将产业再兴战略作为今后三大重点战略之一,并提出了紧急结构改革、雇佣制度改革、推进科技创新、实现世界最高水平的IT社会、强化地区竞争力和支持中小企业的六项具体措施。 2。工业4.0引发新一轮全球制造业革命 国际金融危机之后兴起的新一轮产业革命,既是一场数字化革命,更是价值链革命。互联网、物联网、机器人(72.060, 0.00, 0.00%)技术、人工智能、3D打印、新型材料等多点突破和融合互动将推动新产业、新业态、新模式的兴起,一个后大规模post-mass生产的世界正在来临,这场革命不仅将影响到如何制造产品,还将影响到在哪里制造产品,将重新塑造全球产业竞争格局。 目前,智能化工业装备已经成为全球制造业升级转型的基础,发达国家不约而同地将制造业升级作为新一轮工业革命的首要任务。美国的再工业化风潮、德国的工业4.0和互联工厂战略以及日韩等国制造业转型都不是简单的传统制造业回归,而是伴随着生产效率的提升、生产模式的创新以及新兴产业的发展,特别是德国工业4.0战略更被视作新一轮工业革命的代表。 3。标准之争成为全球制造竞争的新方向 全球制造业竞争的方式已经发生深刻变化,技术专利和标准控制已经成为重要的国际竞争工具。发达国家越来越深刻意识到,标准尤其是关于安全、健康和环保等方面的标准,代表着掌控科技、掌控产业的进一步发展。以新能源汽车为例,来自德国和美国的8家汽车厂商宣布未来将采用统一的充电接口标准,新标准将在欧洲和美国范围内使用。 欧洲汽车制造商协会也已规定,从2017年开始,所有在欧洲销售的新电动汽车都将采用这个新接口标准。不论是德美八大汽车企业联盟制定充电标准的目的都不仅仅是将眼睛盯在自己本土市场范围之内,更主要的希望以联合的力量,将标准推向全球市场,从而在全球电动汽车产业中占据领先优势,获得未来电动汽车市场的主导地位和控制力。 4。新一轮全球创新竞争中面临多重风险与挑战 在全球愈演愈烈的创新竞争中,中国面临着创新强度普遍偏低,追赶窗口正在收敛,创新后发优势不突出,以及创新人才严重流失等多重风险与挑战。 第一,中国国家创新竞争力与经济实力不匹配。 中国科学技术发展战略研究院发布的《国家创新指数(9830.863, 0.00, 0.00%)报告2013》评价结果显示,美国凭借雄厚的创新资源和优异的创新绩效,成为最具创新能力的国家。 日本和韩国依靠突出的企业创新表现和知识创造能力,分别位居第2位和第4位,继续领跑其他亚洲国家,中国国家创新指数虽然比上年提高1位,但排名仍居全球第19位。 此外,根据美国康奈尔大学、欧洲工商管理学院和世界知识产权组织联合发布的《2014全球创新指数报告》,高收入经济体占据了今年排行榜的前25位,其中瑞士、英国、瑞典、芬兰、荷兰等欧洲经济体依次位居最具创新力经济体的前5位,在中等收入经济体中,尽管中国、巴西是创新领域的领头羊,但中国仍居第29位,与中国经济实力排名严重不匹配。 第二,总体而言,中国国家创新强度普遍偏低。 美国制造业研发强度为3.35%。2013年中国制造业研发强度为0.88%,差距较大。数据显示,中国作为全球规模最大的制造业基地,2013年的制造业研发强度只有0.88%,而日本2009年已经达到4%,2008年美国已经达到3.3%,而德国为2.4%,中国制造业研发强度远低于发达国家在2008-2009年的研发强度。 第三,中国技术创新的追赶窗口正趋收敛。 全球各国展开战略创新竞赛。金融危机之后,主要经济体围绕新一代互联网、生物技术、新能源、高端制造等七大战略新兴产业展开了新一轮增长竞赛,纷纷推出各自的创新增长战略。 全球制造业升级而不是回归。不论欧美发达经济体还是印度等新兴经济体,全球制造业正在向高端、高科技的更高层级迈进。特别是随着全球智能网络将继续快速发展,超级计算、虚拟现实、网络制造、网络增值服务等产业快速兴起,中国战略新兴产业也出现了类似于传统产业那样的技术差距和技术鸿沟。 第四,作为后发国家的创新后发优势并不突出。 后发优势是后发国家追赶先进国家的重要影响变量。从成功实现技术追赶的国家经验来看,技术引进与消化吸收的经费比例均达到1:3左右,而中国在2009年为1:0.43,2011年为1:0.45,2012年反而为下降为1:0.397。关键行业的技术消化吸收力度均严重不足,通用设备制造业这一比例为1:0.39,专用设备制造业为1:0.33,计算机产业仅为1:0.05,仪器仪表产业为1:0.26。这是以往注重投资于物化技术、忽视技术能力的必然结果。 第五,创新核心资源人才严重流失。 世界各国几乎都制定面向未来的创新性人才引进和培养计划,人才特别是高端技术人才争夺十分激烈,很多国家把目光放在下一代尖端人才培养争夺上。而中国创新人才流失现象十分严重。相关权威数据显示,我国流失的顶尖人才数量居世界首位,其中科学和工程领域滞留率平均达87%。 大数据对中国非传统安全的新挑战 随着云计算、云存储、物联网等新技术的应用,人们通过社交网络、电子商务平台及移动智能终端、传感器等途径搜集、处理的各种数据呈爆炸性增长,数据跨境流动和储存更加日常化和便捷化。在大数据时代,数据安全面临更为严峻的挑战。数据主权将成为各国对数据及相关技术、基础设施等进行治理和管辖的基础。 据专业机构预测,预计到2020年,全球数据使用量将达到约40ZB将涵盖经济社会发展各个领域,成为新的重要驱动力。大数据时代,国与国竞争焦点正从对资本、土地、人口、资源/能源的争夺转向对大数据的争夺上,制信权成为继制陆权、制海权、制空权之后的新制权。 当前,借助大数据革命,美国等发达国家全球数据监控能力升级,从而造成我国数据安全和数据防御风险上升。以美国为例,过去,美国一直借助互联网手段和信息技术对全球数据情报进行监控,先后推出《网络空间国际战略》、《网络空间国际行动》等重要战略规划,确保自身在网络空间和数据空间的主导地位。大数据革命对于美国实现这一战略目标来说,是一把利器,可以大幅提升自身的全球数据采集能力、监控能力、分析能力,从而对我国大数据安全、大数据资产流失造成更大风险。 此外,在进出口商品和服务中的经济安全风险日益加大。中国经济持续高速发展,在很大程度上得益于积极利用了国外的先进设备和技术,以及发达国家成熟的管理和服务。例如美国企业IBM 服务器、英特尔电脑设备、思科的通讯设备产品、微软的操作系统等等,这些外国产品都几乎垄断了中国的相关市场。《中国经济和信息化》研究称,中国的信息安全在以思科为代表的美国八大金刚面前形同虚设。这些企业直接或者间接与美国安全部门有联系和合作,必要时,可以利用他们的产品与服务获取中国政府和企业的包括敏感经济信息在内的各种信息,甚至可以直接对中国的相关设备进行攻击。 我们认为,未来大数据时代的信息、数据和网络安全需关注几大重点。 第一、全球数据治理问题。 大数据时代,数据存储和应用方式出现新的变化,有的是跨地域甚至是跨国界的。数据治理问题既十分突出,又特别重要。对此,政策制定需要处理好两个权益。一是要正视霸权,即要清醒认识到我国在网络控制权、关键技术和高端设备等方面,还受制于发达国家。二是要明确数据主权,数据作为一种重要的战略资源,无论是个人拥有还是国家拥有,都要纳入到主权范围里面来考虑。 有主权不一定能够管治。比如:数据存到国外,云计算跨越国境,可能不在你的主权范围之内。权力如何让渡?关键是要有治权,要区别对待不同的数据,对确需保护的数据,必须要有切实可靠的手段进行有效管理。如果做不到对数据的有效管理,大数据就必然面临大失控的危险。 第二,数据责任分担问题。 这一问题涉及安全风险的分散。信息安全风险存在于数据的全生命周期之中,从技术思路、产品开发、用户使用、服务管理,各个环节均要分担相应的安全责任。大数据的安全问题涉及政府、相关企业、网络运营商、服务提供者,以及数据产生者、使用者等方方面面,必须对各自的安全责任有明晰的政策界定。 第三,新的基础设施问题。 大数据的发展离不开电信网络、IDC,甚至工控系统等关键基础设施,其安全可靠同样依赖于这些基础设施,受供应链全球化、产业私有化的影响,网络与关键基础设施间的安全日趋复杂,一国的大数据可能存放在别国的网络中,一国的基础设施可能同时服务于多个国家,高度的全球相互依赖性,挑战原有的国家主权观念。所以关键基础设施的安全监管体系十分重要,在我国,需要尽快确立对供应链的实质性国家安全审查和对基础网络的常态化安全监管。 第四,数据冲突管理问题。 这一问题关乎网络大数据的利益博弈。大数据的资源价值越来越高,围绕大数据的争夺和冲突就越激越烈。大数据的生成、处理和利用方式,将极大改变各种冲突的表现方式和破坏烈度。内容包括知识产权的保护、网络犯罪的处置、网络破坏活动特别是网络恐怖主义的打击以及网络战争的威胁应对。 第五,数据权力与利益分配问题。 从全球占比来看,中国作为数据大国的潜力极为突出。2010年中国在整个数字宇宙中比例为10%,2013年占比为13%,2020年占比将达到18%。届时,中国的数据规模将超过美国的数据规模,位居世界第一。 然而,现实而言,全世界共有13台根服务器,这13 台根服务器中有10 台 设置在美国。全世界在互联网方面对美国的依赖性很大。 因此,从重构全球互联网治理新秩序的角度看,需要重新根据网民数量的多少等国际化指标,重新分配ICANN 理事会成员的区域权重。根据使用流量在全球不同地理区域内重新分配多中心的顶级根服务器,形成多中心而非单一中心的顶级根域名解析系统和一个真正的多中心互联的全球网络。 关键词:科技革命

奥巴马上台之时,美国经济正因国际金融危机遭受重创。2009年4月,奥巴马提出,在国民经济各行业中,只有制造业抗危机冲击的能力最强,对保持国民经济稳定、保证就业具有举足轻重的作用。因此,重振美国制造业,应作为美国经济长远发展的重大战略。

【黄阳华,中国社会科学院工业经济研究所副研究员,经济学博士。察网摘自《学习与探索》2018年10期】

欧盟经济持续低迷的现实,促使其重新检讨和调整自己的产业政策,将增强型工业革命提上日程。2010年,欧盟委员会制定了《全球化时代的统一产业政策》,提出了未来工业政策的基本框架。2012年10月,欧盟委员会发表了《强大的欧盟工业有利于经济增长和复苏》工业政策通报,确立了欧盟工业的核心地位,提出通过增强型工业革命扭转欧盟工业比重下降趋势,到2020年将欧盟工业增加值在其国内生产总值中所占比例由目前的16%提升至20%。

[5]约翰·沃利斯:《国家时代》,北京:中信出版社2013年版。

制造业是在升级不是简单回归

综上,只需系统梳理近年来美国主要的政策文本和实践,再通过经济史学研究“还原”美国学派,就可以清晰地看到近年来美国产业政策的调整,基本上是沿着美国学派的核心政策主张展开的。鉴于美国学派曾是美国崛起为全球头号工业强国的指导思想,世界各国都有必要在战略上做好美国学派从美国产业政策的后台走向前台后,在今后相当长的时期指导美国抢抓新一轮科技革命和产业变革机会窗口的准备。

印度:雄心勃勃但仍需时日

通过上述对后危机时代美国产业政策的系统梳理和分析后,可以发现其与美国长期奉行的美国学派产业政策核心理念是一脉相承的。首先,美国致力于引领全球技术发展的趋势,力图率先将科技优势转化为产业和经济优势,与美国学派一以贯之的“生产效率立国”和“制造业立国”一脉相承。上一轮技术革命后,美国构建起了一个与其技术和产业领先地位相适应的全球经济体系,在国内“去工业化”,在全球范围内主导要素资源配置和市场拓展,最大范围内攫取了技术革命的租金。时至今日,美国“去工业化”后过于依赖生产性服务业,致使其强大的科技优势缺乏产业化的载体,已经威胁了美国维持长期经济增长活力和产业竞争力,因此炮制了所谓的“自由贸易的输家”论调,用于掩饰美国经济结构的内部矛盾。在新一轮技术革命引发产业结构巨变的趋势下,美国从“去工业化”转向“再工业化”策略[12],本质上是对“生产率立国”政策传统的回归。

从外包到内包,制造业回流倒逼低端制造业转型升级

自2017年1月特朗普宣誓就任美国总统以来,美国罔顾全球经济治理体系,实施保护主义和单边主义贸易政策,为缓慢复苏的世界经济蒙上了阴影。从古至今,贸易战只是产业竞争的表象,贸易政策背后的产业政策是国家意志的体现。近来美国产业政策实践与其所宣扬的自由市场经济思想言行不一,我们不禁要问:如何评析美国产业政策转向的基本逻辑,如何评价美国产业政策调整的理论与思想渊源?这对我国从战略层面思考应对之策具有重要意义。

工业4.0项目主要分为两大主题,一是智能工厂,重点研究智能化生产系统及过程,以及网络化分布式生产设施的实现;二是智能生产,主要涉及整个企业的生产物流管理、人机互动以及3D技术在工业生产过程中的应用等。

[6]贾根良:《美国学派与美国的工业化:经验教训与启示》,《经济社会体制比较》2010年第2期。

德国:强化技术经济强国的核心竞争力

三、后危机时代美国“制造业复兴”战略部署与实施

综合来看,印度制造业在其国民经济中的比重将会逐步上升,但是,由于其制造业基础薄弱、劳动力职业技能偏低、投资不足等问题始终未得以有效解决,加之国内市场需求有待提高,印度制造业要想获得长远发展,还有很长一段路要走。

[1]斯坦利·恩格曼:《殖民地时期的美国政府》,北京:中信出版社2013年版。

2004年,印度政府提出制造业发展战略,其制造业取得了前所未有的发展,国际上也普遍看好印度的制造业,国际资本开始向印度转移。然而,在国际金融危机的影响下,印度制造业增速开始放缓,来自西方的订单也大幅减少。为此,印度政府推出了一系列经济刺激措施,包括建立孟买新德里制造业走廊计划等。

[7]贾根良:《美国学派:推进美国经济崛起的国民经济学说》,《中国社会科学》2011年第7期。

从去工业化到再工业化,制造业升级成经济复苏有力支点

历史情景的差异造成了经济思想的差异。美国学派的经济思想、政策主张与英国学派存在明显差异,甚至在关键问题上是针锋相对的。归纳起来,美国学派的核心观点有三:生产率立国、内部改善和贸易保护(赫德森,2010;贾根良,2010,2011;贾根良等,2017)[2][6][7][8]。

制造业升级成全球共识

二是要加强对我国产业政策可能产生的国际影响的事前评估。中国已经是世界第二大经济体和全球第一大工业经济体,即便中国按照全球产业发展趋势和自身发展需要制定的产业政策,也不可避免地会引起国际社会的关注、猜忌甚至歪曲。因此,中国制定产业政策要在坚持以我为主的前提下,注意政策用词和舆论引导,在更大范围内评估国际社会的反应,尽可能在政策制定中做好应对准备,政策制定后主动加强对外的解释,全过程营造有利于政策实施的国际环境。

全球制造业升级将工业进程推向新的高度,发达国家通过寻找能够支撑未来经济增长的高端产业,在创新最活跃、附加值最高的产业领域寻求突破。

三是加强战略协调。中美两国制造业发展战略存在较大的相似之处,既要看到其间的利益冲突,更要看到促进新技术的发展和应用,对促进全球经济复苏、造福世界人民、构建开放型世界经济体系等具有极为重要的意义。为此,双方应寻求新一轮技术革命和产业变革的合作领域,共同开拓第三方市场,携手应对人类面临的发展、安全、绿色、反恐等技术经济挑战。

不仅是美国,许多一度去工业化的发达国家纷纷将再工业化作为经济复苏的支点。20世纪80年代,发达国家劳动力从第一、第二产业向第三产业转移,经济增长更为依赖以金融业、房地产业为代表的虚拟经济,制造业空心化现象日益凸显。国际金融危机过后,各国纷纷重新审视去工业化政策,希望通过再工业化找到新的经济增长点,走出危机。

经历了“去工业化”之殇的美国遭受了全球金融危机的重创。美国各界痛定思痛,严正检讨产业竞争力滑坡和新兴工业化国家技术赶超的双重挑战之后,由政商精英精心绘制了制造业复兴蓝图,致力于在技术、产业和市场层面“让美国再次强大”。美国实施制造业复兴计划,正值新一轮科技革命和产业变革方兴未艾,并可能再次引发全球“大分流”。如何像前几次工业革命那样,先人一步地抓住技术经济范式转变的机会窗口,阻滞他国“变道超车”,又为后美国金融危机时代的产业政策赋予了时代内涵。当我们再将研究视角转向历史纵深回溯,“还原”美国的政治经济学史和产业政策史,便能清晰地看出:美国从建国到迈向世界工业强国的百年历史中,不仅具有悠久的赶超型产业政策的实践经验,而且形成了“政治经济学的美国学派”。在该学派的指导下,美国成长为举世无双的世界头号经济、产业、科技和人才强国。此后,美国学派在主流经济学界缓缓退向后台,经济自由主义走向前台。但是,这并不表明美国的产业政策实践放弃了美国学派的主张,而是将其核心政策主张作为自由市场经济的制衡机制,在美国产业政策实践中始终发挥着不可忽视的影响。全球金融危机后,美国政府果断放下了自由市场经济的思想包袱,将长期潜伏于后台的美国学派推向前台,表现为一系列政策的转向。因此,有必要在经济思想渊源和发展战略两个层面,审视近来美国产业政策的转变,如此,才能较为准确从战略层面思考中国的应对之策。

此外,欧盟十分注重对传统制造业和先进制造业两手抓,一方面,将汽车、钢铁等传统制造业纳入2007至2013年结构调整计划,力求恢复比较优势;另一方面,着力打造机械制造、信息、通信、生物等知识及技术密集型的先进制造业,从而提高欧盟产业的整体竞争力。

制造业复兴计划的总体战略部署

去工业化大潮中,外包成为普遍现象。国际金融危机过后,以美国为首的众多发达国家和地区出现制造业回流,内包成为新趋势:一方面,发达国家当地生产,当地出售的方式,使其能够更加快捷地应对客户对定制产品和简化流程日益提高的要求;另一方面,制造业回流也在倒逼低端制造业转型升级。相对而言,新兴市场制造业基础较弱,危机之前承担的多为低端制造业。随着人口红利消失,新兴市场人力成本上升,优势在减退,同时,技术创新下的制造业升级不断催生新的生产方式及新业态,全球范围内的再工业化,绝不是简单意义上的制造业回归,其只有参与全球化进程,才能促进产业的升级换代,进而推动制造业升级。财政助制造业恢复元气。

本研究的主要启示如下。一是我国必须保持战略定力,坚持自主发展的基本原则。制造强国战略是我国进入中国特色社会主义新时代后,建设现代化经济体系的重要支撑,提升制造业的国际竞争力是今后我国制造业发展的主攻方向。虽然当前在实践中遇到了外部阻力,但是阻力越大,恰好表明我国建设制造强国的战略意义越重大,提升制造业创新发展能力的战略意义越重大,掌握关系国计民生和产业安全的核心技术的战略意义越重大。鉴于美国学派长期奉行国家利益至上的产业政策,我国既要营造有利于产业开放发展的内外部环境,更要做好应对美国回归常态化的民粹主义、保护主义和本土主义的预案。

今年1月,奥巴马政府在北卡罗来纳州建立了下一代电力电子制造创新研究所,2月在底特律设立了轻量制造和现代金属制造创新研究所,在芝加哥建立了数码制造和设计创新研究所。奥巴马政府计划今年将再建立4个制造业创新研究所,从而完成最初目标的一半。

[11]Evans H,They Made America: From the Steam Engine to the search Engine,New York:Black Bay Books,2004.

美国总统奥巴马上台之初,再工业化仅仅是战略设想。随着时间的推移,这一方向日渐明晰。2011年12月12日,奥巴马宣布设立白宫制造业政策办公室,以便协调各政府部门之间的制造业产业政策制定和执行,并推动美国制造业的复苏和出口。2012年2月,美国国家科学技术委员会发布《先进制造业国家战略计划》,正式将先进制造业提升为国家战略,以抢占新一轮全球制造业竞争的优势地位。1个月后,奥巴马提议联邦政府一次性拨款10亿美元建立15个制造业创新研究所,组成全美制造业创新网络。

美国学派孕育于如下历史情景,一是南北方经济结构的差异,是导致“工业立国”和“农业立国”分歧的现实产业利益基础(赫德森,2010;恩格尔曼和高尔曼,2007;恩格尔曼和索科洛夫,2012)[2][3][4]。早在殖民地时代,美国东北地区形成了以初级制造业和航运为支柱产业的工业交通经济,但缺乏与英国等工业强国竞争的实力,美国的帽子、衣服、纺织品、餐具、陶器、书籍等依赖于从英国进口[5]。而南方则是以种植园经济为主,是全国经济重心所在。二是应对国际环境的现实需要。英国虽被迫承认了美国的政治、军事、外交独立,但并没有放弃在经济上控制乃至分裂新生的美国。英国凭借其强大的产业竞争力,向美国大量倾销工业产品,冲击美国本土制造业。对英国是采取自由贸易政策,还是实行保护主义政策,事关南北双方不同产业集团的切身利益。三是经济发展思想的碰撞。美国独立当年,适逢亚当·斯密的名着《国富论》出版。该着作引申出的古典经济自由主义思潮,在美国知识精英中广为传播。美国知识精英必须面临的抉择,是接受经济自由主义学说,还是结合美国国情选择实用主义的经济政策。

美国:抢占全球制造业优势地位

美国历史关税水平及与英、法平均进口关税比较。数据来源:United States Census Bureau、Imlah[9]注:虚线是线性拟合

德国在欧债危机中的表现有目共睹,之所以能够一枝独秀,很大程度上得益于其坚实的制造业基础。为进一步发挥这一优势,加强技术经济强国的核心竞争力,德国政府倾力推动技术创新,在2010年发布了《高科技战略2020》,提出了工业4.0等一系列促进制造业发展的创新政策。为确保落实,德国政府又发布了《十大未来项目》跨政府部门联合行动计划,为工业4.0设定了雄心勃勃的目标奠定德国在重要关键技术上的国际领先地位,引领工业制造业向高度信息化、自动化、智能化方向发展。

第四,完善发展先进制造产业和技术基础设施。该政策的目标,是构建先进制造业创新体系,主要的政策提案包括:建立国家层面的先进制造业战略,建立识别和优先发展关键领先技术的系统化过程;增加对关键领先技术的R&D投资;修改企业使用高校研发设施的限制,强化校企合作;鼓励企业嵌入高校创新生态系统,并为企业提供从创立到成长的全方位融资,为先进制造技术的商业化创造更为稳定的环境;建设全国性的先进制造业门户网站,建立可供检索的制造业资源数据库,作为广大企业能够便捷接入的基础设施。其中,最重要的工作,是搭建全国性“制造业创新研究所”网络,建设示范性研究所,将其作为基本的政策载体。2012年3月9日,奥巴马宣布动用10亿美元实施“全国制造业创新网络”计划,在全国范围内建设若干个示范性的制造业创新研究所。美国国防部、能源部、商务部、教育部、国家科学基金、航空和航天局等联邦政府部门竞相建立示范性的研究所。2014年,“全国制造业创新网络”计划获得国会的批准。2016年9月,“全国制造业创新网络”更名为“制造美国”,进一步明确了该项目对美国制造业未来的重要性,并设立了提升制造业竞争力、促进国内产业利用创新技术、提升工人素质和支持商业模式创新等量化目标。截至2017年,“制造美国”已建成14个创新机构,累计有千家企业参与其间。

欧盟:开启增强型工业革命,提高欧盟产业整体竞争力

第二,放弃自由贸易,实施幼稚产业保护。如果采用英国体系所主张的按照比较优势参与国际分工,美国应着力发展农业经济,继续向英国出口农产品,进口工业产品。但是,1807年英国《禁运法案》和第二次英美战争期间,受英美贸易中断的影响,美国的战备物资和政府收入捉襟见肘,在战略上陷于被动地位。这一困窘使美国政治家、知识分子和媒体人重拾汉密尔顿于1791年在《关于制造业的报告》中前瞻性地提出施行关税保护,建立独立自主的工业体系,是保障国家安全、提高经济发展的韧性和提升国民福祉的根基。虽然美国于1789年首次征收关税,但主要是出于增加联邦政府财政收入的目的,平均关税税率仅为8.5%。但是,第二次英美战争后,美国明确了关税是重要的保护主义政策工具,开始对大部分的工业产品征收30%的关税,此后层层加码。这一时期的加税政策受到南方农业利益集团的抵制,总体关税水平与英、法相当。但是,到南北战争后,“工业立国”的战略得以全面实施,美国全面实行保护性关税。19世纪50年代后期,美国平均关税显着高于同期英法等国的水平。直到19世纪末,美国关税占总进口的比重长期维持在40%~50%的水平。第一次世界大战后,美国的关税才恢复到与英法接近的水平。20世纪后,美国仍然保持了较高的关税水平,典型代表便是1930年的“斯穆特—霍雷”关税。“铜墙铁壁”式的关税保护,是助推美国从一个殖民地农业国转变为19世纪末世界头号工业大国的主要产业政策工具之一。可见,美国在漫长的工业化时代,具有悠久的保护主义政策传统。

美国供应链管理协会5月1日公布的数据显示,受就业增加的影响,4月美国制造业采购经理人指数升至54.9,连续11个月扩张,表明美国制造业正在加速回暖。看来,美国的再工业化战略正日趋奏效。后金融危机时代,制造业升级已成为全球共识,不论欧美发达经济体还是印度等新兴经济体,全球制造业正在向高端、高科技的更高层级迈进。

总之,美国学派以“生产效率—内部改善—关税保护”为政策骨干,构建起了一个适用于发展中大国快速推进工业化的发展思想与战略体系。美国重视技术进步和创新,加上不断扩张的市场需求,极大地激发了企业家精神[11]。在这样的体系之下,美国快速成为当时世界上创新创业的中心区域之一,形成了一批大企业集团。到19世纪末,美国超过英国成为世界第一工业大国。但是,这并不表示美国放弃了美国学派的政策主张,而是更加突出了前沿科技作为发展的第一动力。20世纪30年代“罗斯福新政”时期,美国政府通过《全国工业振兴法》治理工业产能过剩,引导金融资本支持消费升级和基础设施投资,建立社保体系稳定市场需求,“以工代赈”和政策性投资刺激了公共和民用工程设施投资,推动了基础设施的完善与升级,为汽车等新兴产业的大规模商业化提供了支撑体系。第二次世界大战后,为适应新兴技术发展的趋势和应对冷战的需要,美国的产业政策更为重视对科技和新兴产业的支持,在基础研究和共性技术领域推行了一系列改变世界科技和产业的计划,衍生出了计算机、互联网、新能源、新材料等颠覆性新兴产业,持续推动了美国生产效率和产业竞争力的升级,强化了美国作为世界科技和产业领袖的地位。20世纪80年代后,美国逐渐放松政府的直接干预,转向在全球范围内攫取了丰厚的技术红利。时至今日,当美国认为其技术和产业领袖地位受到“威胁”时,毫不犹豫地采取了遏制性产业政策。

对新兴市场而言,虽然短期内新兴市场的制造业所受影响有限,但要跻身全球先进行列,还要迎头赶上。制造业的转型升级是一个长期的过程,新技术和新兴产业将始终发挥主导作用。新兴市场可重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备[-0.02%]制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业,使这些产业成为传统产业转型升级的重要引擎。

[12]黄阳华、卓丽洪:《美国的“再工业化”战略及与第三次工业革命的关系》,《中国党政干部论坛》2013年第10期。

制造业升级会产生哪些影响

20世纪后期经济全球化涨潮,全球产业分工和布局出现了较大的调整。以美国为代表的一些发达国家出现了“去工业化”,而一些新兴经济体逐渐从低端技术产业转向中高端技术产业。全球金融危机后,美国反思“去工业化”提出了两方面的问题:供给侧科技创新与产业发展协同弱化,需求侧高工资制造业就业机会减少导致消费需求不振。2009年12月,时任美国总统奥巴马稍从迫在眉睫的“救市”中舒缓过来,便提出了“制造业复兴计划”,重申制造业对美国未来至关重要,作为重振美国科技和产业竞争力的基本纲领。随后,总统执行办公室、总统科技咨询委员会、国家科学技术委员会等核心科技政策部门,会同美国制造业协会和大型企业,向总统提交了一系列提升美国先进制造业全球领先地位的对策咨询报告,逐步细化美国制造业复兴计划的目标、政策体系和重点工作,强化政策组织保障。2014年12月16日《美国振兴制造业和创新法案》生效,美国以立法的形式为制造业复兴计划的长期实施强化制度保障。美国制造业复兴计划的本质,是依托其在新一代通信技术、新材料、生物技术等通用技术领域长期积累的技术优势,加快促进人工智能、数字制造、3D打印、工业机器人、绿色制造等先进制造技术的突破和应用,推动全球工业生产体系朝着有利于美国技术和资源禀赋优势的方向转变。为达此目的,美国产业政策的基本功能便是排除内外部不利因素。

关键词:制造业PMI

从美国学派看后全球金融危机时代的美国产业政策

[8]贾根良:《美国学派与美国19世纪内需主导型工业化道路研究》,北京:中国人民大学出版社2017年版。

可见,在美国240余年的历史中,绝大多数时间均采取了产业政策促进产业升级和技术创新,促进市场扩张及基础设施升级,发展了与产业相配套的贸易秩序。相比之下,自由贸易政策仅是美国在特定条件下的权变策略。当自由贸易政策与美国核心利益发生冲突时,美国政府回归美国学派所确立的经济政策是大概率事件,各国都要做好长期的准备。

美国制造业复兴计划的政策体系和措施,具有十分明显的问题意识和目标导向,着力点是那些由美国首创但未能本土产业化的高技术产品。2011年6月出台的“先进制造业伙伴计划”,旨在联合产业、大学和联邦政府,举全国之力加大对新兴技术和技能的投资,支撑创造高质量就业,鼓励企业投资于国内制造业部门。2012年7月,美国“先进制造业伙伴”指导委员会、PCAST及业界、学界专家出台了“构筑先进制造国内竞争优势”,提出了系统的政策框架。这是金融危机后美国产业政策部署最为重要的政策文件之一,共计包括“三大类十六项”政策建议。2013年后,随着全球主要工业国纷纷推出应对新一轮技术革命和产业变革的国家战略,美国科技政策咨询部门先后推出了《国家人工智能研究发展战略计划》和《呈报总统的关于确保美国半导体产业领先地位的报告》等高新技术发展战略,标志着后危机时代美国产业政策导向更为明晰。

最后,坚持国家在推动基础设施升级方面的主导力量,特别是在完善支撑先进制造业发展的科技和教育基础设施方面发挥不可替代的作用,与美国学派的“内部改善”政策一脉相承。上文已经呈现了美国公共部门在交通和金融基础设施、高等教育发展中长期扮演着重要角色,为美国的工业化提供了强大的基础设施支撑。而在后危机时代美国的制造业复兴计划中,美国为强化先进制造业和新一代共性技术基础设施,稳固人才渠道,出现了向其高速工业化时代中发展型政府回归的倾向。换言之,美国政府并非如其所宣称的那样是一个“小政府”,而是在市场失灵的领域发挥着积极作用。正如美国能源部的一份报告指出,“市场失灵导致私人部门对制造业和能源创新的反应滞后,‘制造美国’正是要填补这一差距”。由此可见,在今天创新作为发展第一动力的时代,当创新基础设施的重要性超过了交通基础设施,美国“内部改善”的重点转向创新基础设施只是策略调整,其背后的指导思想并无实际变化。此外,重视人力资源的开发,创造高收入的制造业就业机会,使更多的美国人享受科技进步的福利,也与美国学派依靠内需发展的思想密切相关。

政治经济学的美国学派,是19世纪指导美国崛起成为世界强国的指导思想。从全球金融危机后美国产业政策的总体部署与分步实施情况看,可以发现两个“高度一致”:近年来美国产业政策的战略部署,与美国学派的核心理念高度一致;特朗普所实施的若干重大政策,与奥巴马当政时期完成的制造业复兴计划高度一致。这表明后危机时代的美国产业政策,出现了向美国学派全面回归的趋势,将在相当长时间内影响美国产业政策的根本取向,对我国建设制造强国的国际环境带来深刻变化。我国必须保持战略定力,不仅要在短期内做好政策应对,更要在战略高度做好充分准备。

第二,统筹管制、税收和贸易政策,对内降税鼓励投资,对外提高关税和施加其他贸易限制。美国产业政策的目标是引导和鼓励资本进入先进制造业,包括为先进制造业实行更为“智能”的行业管理,减少对企业不必要的管制和审批,降低制造企业投资的间接成本。此外,还通过税收和贸易政策配合本国制造业发展环境的优化。一是修改税收法案以刺激国内的制造业投资。针对美国公司税负为34个OECD国家中最高而难以吸引外资、企业投资激励不足的问题,早在2011年,EOP和PCAST就提议对制造业企业最高达25%的减税;加大对先进制造业的减税,鼓励投资新一代能源制造业;对将工作机会转移至国外的企业取消减税,加大对将工作机会转移回国的企业的税收优惠;加大、简化和常态化R&D信贷政策支持;在2017年1月EOP和PCAST联合提交的《致总统关于确保美国半导体产业领先地位的报告》中,企业减税方案被再次提出。2017年12月2日,特朗普的“减税方案”获得美国立法机构通过,将美国的公司税税率由35%的水平永久下降至20%,低于工业化国家的平均水平,从而完成了奥巴马当局动议但未能实施的政策。

[10]艾伯特·菲什洛:《19世纪和20世纪初的美国国内交通运输》,北京:中国人民大学出版社2008年版。

二、美国学派经济思想评述

第三,实施内部改善,以内需扩张驱动工业化进程。保护主义的高关税政策,削弱了美国利用国际市场促进本国产业发展的能力。为了弥补这一缺陷,美国学派的代表性人物之一亨利·克莱主张实施“内部改善”,亦即通过基础设施的投资与完善,为经济起飞提供支持。美国“西进运动”后,联邦政府在中西部获取了大量可耕作土地,成为农业主产区,需要通过廉价的运输方式,将大宗农作物运往东部地区。东北地区是工业区,制造业集聚效应使得工业布局趋于集中,需要一个强大的分销体系促进市场扩张。发展基础设施和加强产业投资,还依赖于金融基础设施的发展。因此,国民经济各部门都对交通基础设施升级提出了更高要求。但是,基础设施作为典型的公共物品,不仅存在搭便车行为,而且各州都优先建设州内基础设施,对国内市场统一至关重要的州际基础设施的投资缺乏激励。对此,联邦政府在宪法未设禁止的范围内,通过捐赠联邦公地、特许授权、直接投资、发行国债等手段,推动交通和金融基础设施的发展,后来拓展至高等教育的公共投资[10]。通过基础设施的内部改善政策,不仅直接成本降低了运输成本和产品成本,还促进了国内市场统一和产业融通发展,对美国依靠内需构建独立自主的工业体系发挥了重要的支撑作用。

[9]Imlah A,Economic Elements in the Pax Britannica Studies in British Foreign Trade in the Nineteenth Century,Cambridge:Harvard University Press,1958.

第一,推崇技术进步,不懈地追求生产效率提升。英国工业革命后,制造业机械化推动了生产率剧增,助推英国成为世界经济的领导者。这一历史性变革引起了美国学派的重视。更进一步地,机器的大规模应用又与科技进步紧密地联系在一起。因此,美国学派认为,一个国家的实力在于“一个建立在科学基础之上,培育实用的机械和制造工艺优势”[7]。机械化对劳动者素质提出了更高要求,劳动生产率的提升又提高了劳动者报酬和需求能力,反过来拉动供给侧生产和技术进步,从而实现了供给和需求相互促进的良性循环。美国以提高生产效率为主线,在工业、农业、基础设施等领域积极推进生产技术、生产工具、产品和生产组织方式革新,迸发出了惊人的生产效率提升。根据恩格尔曼和索科洛夫[4]的数据统计,美国制造业就业占总就业的比重,从1860年的13.8%上升至1910年的22.1%,产值占GNP的比重从24%上升为1899年的33%;1869—1899年间,制造业全要素生产率年均增长1.4%;1869—1909年间,制造业劳动生产率增长远高于人均国民收入的增长,是经济持续增长的动力部门。伴随着劳动生产率的升级,美国制成品的出口占总出口的比重,从1860年的28%上升至1910年的60%。

第六,稳固人才管道,大量培育满足先进制造业发展所需的技能工人和专业人才。政策提案包括:澄清民众对制造业的误解,增强制造业对劳动力的吸引力;多部门协作,完善先进制造业技能认证和鉴定体系,扩大先进制造业的劳动力供给;大学开发新的教育项目和课程,加强对先进制造业的重视程度;设立全国性的先进制造业奖学金和实习制度,为制造业就业创造资源和提升认知度。政策包括:一是2012年设立“社区职业大学基金”,由美国劳工部和教育部共同负责的基金规模为80亿美元,推进社区大学和企业的对接,为高增长、高需求的产业中高工资岗位培育200万工人;二是设立“军方认证与许可特别工作组”,帮助具有制造技能或者其他高需求技能的退伍军人获得民用授权和许可,为现役军人获得业界认可、全国通行的认证创造机会,包括焊接、机械加工和工程设计认证等;三是增加联邦政府预算,加大对基础教育理工科教师的培养和培训,扩大科学、技术、工程和数学全面回归美国学派

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本文回顾了曾指导美国快速成长为工业化国家的美国学派的核心政策主张,并以此为启示,系统整理了全球金融危机后美国以制造业复兴计划为主线的产业政策思路、提议和措施,认为其从理论到实践、从历史到当代存在两个“高度一致”。其一,后危机时代美国的产业政策,与美国学派的核心产业政策理念高度一致,预示着美国政府向发展型政府传统回归。其二,美国总统特朗普上台后对内推进减税政策落地、对外增加关税保护,特别是针对他国实施一系列贸易和产业制裁,与前总统奥巴马当政时期设计的政策框架高度一致。因此,研判美国贸易和产业政策,要排除政治家个性化风格的影响,将其放置在后危机时代美国制造业复兴计划的整体战略框架下加以研究。同时,新一轮技术革命和产业变革还将是一个漫长的过程,预测美国产业政策的演变,还需要加强对美国学派的经济思想史和经济史的研究,以求更为准确地理解美国政商精英为维护其国家利益的政策惯例,以求在战略层面提前应对。

[4]恩格尔曼、索科洛夫:《1790—1914年的技术与工业化》,北京:中国人民大学出版社2012年版。

总体上看,美国的制造业复兴计划呈现出如下特点:第一,美国产业政策的导向,是要改变美国过度依赖服务业的经济结构,激发新的制造业投资活力,增加可贸易品出口,减小美国贸易逆差压力,寻求经济再平衡。第二,美国产业政策的原则,是实现美国技术优势与产业优势的再匹配。制造活动大规模对外转移,不仅美国的制造业相对规模和贡献快速下降,而且影响到美国的研发能力,制造业的复兴不仅是要形成新的经济增长点,更是要巩固和加强美国的创新能力。第三,美国产业政策的着力点,是争夺未来产业竞争制高点。人工智能、智能制造、3D打印、生物医药、清洁能源等先进制造技术成为美国制造业复兴的重点。第四,美国产业政策并非要重构完整制造业体系,而是重点是率先突破和使用先进制造技术和制造工艺。因此,美国的战略意图,并不是要将海外的中低技术产业转回国内,而是在国内建设生产效率更高、高技术产业的产业化更强的制造基础。

其次,美国谋求技术和产业的领先地位,果断采取了包括贸易、知识产权、科技创新在内的保护主义政策工具,与美国学派的保护主义传统一脉相承。后金融危机时代,美国对内确保美国长期的科技和产业领先地位,提升国民福利和确保国家安全,对外则遏制其他国家的技术赶超。特别是对以中国为代表的发展中国家的技术进步保持警惕和高压态势。正是美国谙熟产业政策是弥补市场应对激进创新失灵的必要手段,因而不断优化国内的产业政策引领全球新一轮工业革命发展,同时遏制他国使用相似的产业政策。颇具讽刺意味的是,中国顺应新一轮工业革命的全球趋势和提高制造业质量的内在要求所制定的《中国制造2025》,在发展目标、原则、重点领域等方面与美国制造业复兴计划颇为相似,且中国在制定政策体系时,充分学习借鉴了包括美国在内的成熟市场经济国家的做法和经验,但是却被美国官方出具的“301调查结果”歪曲为中国政府采用计划经济或所谓的保护主义手段危害美国利益,作为美国实施对华贸易制裁的“依据”。可见,虽然技术和产业随着时代变迁而高端化,产业政策工具也变得日益复杂化,但是后危机时代美国产业政策思路与其历史上长期奉行的保护主义并无二致。从此意义上看,后金融危机时代美国的产业政策,不过是贸易保护主义传统的现代翻版。

当我们按图索骥,不难发现特朗普就任美国总统后所实施的“对内减税”和“对外加税”等主要政策,其实早在奥巴马当政时期就已经有了清晰而系统的政策设计。推进制造业复兴是国家核心利益所系,即便特朗普上台后批评甚至废除了前任总统的诸多政策,在制造业复兴问题上却与其前任保持高度一致。

[2]迈克尔·赫德森:《保护主义:美国经济崛起的秘诀》,北京:中国人民大学出版社2010年版。

第一,建立与先进制造技术和先进制造业发展相适应的政府组织和管理体系,新设立了一系列旨在专门促进政策落实的或者由政府部门牵头的机构和工作小组。例如,2011年,成立了“白宫制造业政策办公室”,协调联邦政府的制造业政策和项目实施;美国出台“先进制造业伙伴”计划后,成立了全面负责该项计划的“先进制造业伙伴指导委员会”;为加强先进制造业的投资,成立了由商务部牵头的“国家先进制造业计划办公室”;在技能工人培育方面,成立了国防部负责的“军方认证与许可特别工作组”;为促进能源产业的发展,成立了“支持国内非常规天然气资源安全和负责任的开发部际工作组”。

在美国独立前的一个多世纪的殖民时代,美国长期作为其宗主国全球经济布局的外围版块之一,依附于以英国为中心的贸易与产业分工体系,美国的“出口、进口以及航运全都受宗主国《航海条例》的约束,殖民地没有权利选择退出”[1]。美国独立后,这个新生的国家必须重构其与中心国家的关系,是“农业立国”,还是“工业立国”?这一问题逐渐演变为国家制度与发展模式的抉择问题。在漫长的徘徊和争议中,逐渐形成了与政治经济学“英国体系”针锋相对的“美国体系”[2]。前者主张美国按照比较优势实行自由贸易,优先发展农业经济。而后者则主张美国应走工业化道路,对不具备比较优势的制造业实行幼稚产业保护。两种发展模式之争引发了长期的政治分裂和发展政策的摇摆,直到内战付出了数十万人伤亡的惨痛代价后,联邦政府为“工业立国”的发展战略扫清了政治和思想阻碍,主张工业化的美国学派成为全面指导国家建立独立自主工业体系的主导思想。

第五,大幅提升对先进制造技术的R&D支持。美国2013财年预算中包括了22亿美元的先进制造业R&D支出,较上年增长19%,此后各年均保持增长。为了确保和协调R&D投资,政府还设立由商务部牵头的部际“国家先进制造业计划办公室”。2013年来,美国主要的R&D支持项目包括:旨将发现和发明新材料的时间缩短50%的“基因材料计划”、利用最新信息技术发展“智能”制造、利用美国生命科学的历史优势发展生物制造业以及“国家机器人计划”。随着人工智能加速向生产生活渗透,2016年5月白宫策划了一系列的活动,推动借助AI提升智能水平和应付AI风险与收益的公共讨论。NSTC年形成了《国家人工智能研究发展战略规划》,提出优先由联邦政府出资设立AI研究基金,前瞻性地探讨AI对社会和世界带来的长期革命性影响。研究基金将资助政府内部和外部的研究,目标是最大化利用AI的收益和最小化AI的负面冲击,促进经济繁荣,创造教育机会和提高生活质量,强化国家和本土安全。2017年,PCAST向美国总统提交了《关于确保美国半导体长期领先地位的报告》,强调半导体的发展为诸多设备、服务、企业和产业的创新创造了空间,不仅事关美国工人和消费者的切身利益,而且对国家安全和军事实力至关重要。虽然美国半导体产业保持着全球领先优势,但是正面临着来自中国通过产业政策支持半导体赶超的威胁。对此,报告建议美国政府必须支持半导体产业更快速创新和遏制中国产业政策双管齐下,甚至以危害国家安全之名对中国的产业政策施压,制裁中国的半导体产业。

第三,在“减少不公平贸易”的旗号下,加强对国际贸易利益的争夺。早在奥巴马时期,美国政府的智囊团便建议总统“致力于确保本国企业和工人能与国际竞争者公平竞争”,尤其是要加大对华贸易的制裁。为此,2011年美国总统宣布设立新的贸易强化工作组,致力于调查和打击全球范围内于美国工人不利的“不公平”贸易活动。2017年8月,特朗普指示美国贸易代表处依照1974年贸易法第301条,针对中国知识产权和创新的行为、政策和做法进行调查。2018年3月,美国贸易代表办公室主席执行办公室发布“301调查结果”,妄称中国不公平地获取美国知识产权。据此,特朗普宣布对中国产品征收“一揽子关税”,目前已经分步实施。可见,特朗普的贸易保护主义政策,也与美国的制造业复兴计划一脉相承。

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关键词: 需求 美国 产业政策 学派 看后